部委整合模式(专家建议)
国土建设部＝区划＋规划＋建设＋国土资源等
大农业部＝农业＋粮食＋林业等
大交通部＝交通＋铁道＋航空＋公路＋水运＋邮政等
详细: 大洋网
中央机构拟实行大部委制 改革可能明年铺开
什么是大部委制，为什么要进行大部制改革？
中央党校教授:怎样消除“中国官场三大病”？
专家建议部委整合模式：
国土建设部＝区划＋规划＋建设＋国土资源等
大农业部＝农业＋粮食＋林业等
大交通部＝交通＋铁道＋航空＋公路＋水运＋邮政等
中共十七大闭幕之后，中国政体改革逐渐清晰，“大部委制”呼之欲出。政情人士日前指出，未来中国政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机构中的一些部门将进一步整合。据悉，目前在中央领导层面主持“大部委制”改革的，是新任政治局常委李克强。
香港《文汇报》报道，据消息人士透露，国务院将成立能源部，整合国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委中有关能源的职能，以及统领中石油、中石化、中海油、国家电网等国有能源巨头。
政情人士表示，遵照“循序渐进”原则，此次政体改革将首先“让一部分部门先动起来”。事实上2003年国家设立商务部，将原外经贸部、国内贸易部以及原国家计委、国家经贸委的部分职能整合组建，可谓此番机构改革先声。而在十七大后，随着能源法明年3月份将正式出台，能源部的身影也已渐渐清晰。有消息称，国家将成立能源部，整合国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委中有关能源的职能，以及统领中石油、中石化、中海油、国家电网等国有能源巨头。
推进机构改革 中央高度关切
就最近一段时期坊间已悄然流传中国将设立能源部的消息，中国传媒也曾报道指出，关于能源部的设立，目前已进入机构编制和职能调研阶段。有关专家表示，假如能源部能够设立，预示着中国政府新一轮机构改革将在明年3月大换届时铺开，同时也预示着新一轮机构改革将加大改革力度，去除现在机构重重叠叠、职责不清的毛病，采取“大部门有效管理体制”。
政情人士指出，明年是全面深化行政改革的重要一年。中共十七大报告已明确指出，“深化行政体制改革是深化改革的重要环节”。刚刚结束的中央经济工作会议，也对明年全面深化改革作出部署，其中第一条便是“深化政府机构改革，加快转变政府职能”。中国专家据此表示，把政府机构改革提到如此重要的地位，透露出中央对推进中国政治建设进程的高度关切。
权力如何制衡 成改革焦点
目前，对于大部制的构建，有很多问题并没有解决，其中怎样平衡制定决策、执行和监督三权，是大部制改革所面临的最大问题。如果由原来的几部委组成新部门，权力和财力势必更加集中，怎样防止因权力过度集中而产生的腐败问题，成为影响大部制改革顺利实施的一大关键因素。
为此，有学者提出，避免方法有多种，一是在部与部之间，让有些部专门行使决策权，有些部专门行使执行权，有些部专门行使监督权。二是在大部制内部给机构分工：有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。
但有专家认为这些方法仍存在不妥之处，即如果成立一个独立行使监督权的机构，相对于合并后的大部制来说，此机构的监督能力必须超过一般意义上的监督机构，而对于这样一个强力的组织要怎样组合，又以什么样的形式出现亦是难题。
部委合并官位精简不可免
中国媒体早前预测，在明年3月的国务院机构改革中，能源部的成立几乎已成定论，目前尚存的争议主要集中在能源部的职能范围。而大交通、大国土建设、大农业、大文化等体制的建立，亦或正在研究中，并非没有可能。
对此，中央党校研究室副主任周天勇教授认为，国务院机构最理想的改革方案是除了外交部、国防部、安全部、公安部等，其它部委逐步向“大部门制”过渡。
周天勇亦建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建国家体制改革委员会，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；此外，还可新设总理预算管理办公室，以强化预算编制的科学性和协调性。
国家发改委经济体制综合改革司司长孔泾源不久前表示，缩小机构、精简人员，是解决政府管理体制的必要措施。
在不久将到来的“大部制”改革中，必定要有一部分人为此而“牺牲”官位。如交通部、铁道部和民航总局一旦合并，至少正部长就要减少2个。
多部委“联合施政”不利问责
中国专家指出，能源部的设立有多方面理由，能源管理体制至少涉及石油、煤炭、电力三大领域。目前管理体制的弊端主要有两方面：其一是高高在上，难以管好。目前的管理体制，上面有一个国务院总理挂帅的国家能源办，但管理的实体是在国家发改委内设的能源局，能源局下设的能源处，才十个人，却要主管整个中国的能源。其二是能源管理多头并举。
高高在上难管 多头并举低效
如石油和煤炭的管理比较分散，而电力管理则十分严密，有国家电力监管委员会、国家发改委、国资委三大部门在管，上面还有国家电力体制改革领导小组统筹。但这样一来，谁都在管，谁都管不好。
专家强调，类似能源领域的问题，在中国行政架构中的多个领域都存在。长期以来难以管好的食品安全领域，就是因为有卫生部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管总局等部门多头管理，至今职责不清。而文化领域，不算上面的中央宣传部，下面还有五、六个如文化部、广电局、新闻出版总署、版权局、文物局等部门，职责也不易分清。
改革知易行难 倡导逐个击破
在过去，不论是宏观调控，还是各类专项行动，行政管理上都是“轰轰烈烈”，动辄八、九个部门，甚至十多个部门“联合下文”、“联合行动”，看上去各部门积极性都甚高，而实际上是一轰而起，互相推诿，谁都不负责。宏观调控多方失利，与此也有关联。
专家指出，今天的中国，除中央与地方、大型国企之间错综复杂的关系外，已形成庞大的利益团体，机构大分拆、重组，势将因利益分配带来强大反弹。
这种重大的改革，知易行难，可能要各个击破，分段而行。
2007年12月18日
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部门改革方案完成初稿 将拉开全面改革序幕
2008年02月16日
十七大报告中关于“大部委制”改革的提法，拉开了国内媒体和学界关于中央将实行“大部委制”讨论的序幕。
中共中央政策研究室副主任郑新立日前也明确表示，有关部门正在抓紧研究大部委制，这将成为明年改革的重点，具体方案正在研究。据悉，改革方案将提交今年两会讨论。
学界这样解读大部委制改革：“它的实质是一种权力结构的重构，政府运行体系和运行机制的一种重新确立，不能简单理解为部门间的简单合并，合并只是形式。”
大部委制度改革初衷究竟是什么？在明年重点拉开的这一改革调整走向又将如何？本报记者就此采访了相关专家对此进行深度分析。
文/本报记者 赵琳琳
“为什么要实行大部委制呢，举个例子，拿农业部、林业部、水利部来说，果实长在草上归农业部管，长在树上是林业部管、长在水里是水利部管，一个家庭如果又种草莓又种苹果，就要和农业及林业两个部门的执法人员打交道。”一位接受本报记者采访的专家昨日如此举例说。
该专家还认为，而十七大报告中提出的关于“大部委制”的改革，将有望改变这种部门林立、机构繁冗、职能交叉的现象；而更为重要的是，实行大部委制度给中国的行政体制改革带来权力结构、政府的运行体系和运行机制的一种新的改变。
大部委制调整时机已成熟
“十七大报告中，明确提出要实行大部门管理体制，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，条件已经比较成熟。”参与过新一轮政府机构改革设计的国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯昨日在接受本报记者采访时如是说。
他表示，在实行市场体制后，政府管理部门也在按照市场经济的要求进行构建和改进，实行大部制的原因主要是基于此。
据悉，在市场化发达的国家普遍都实行大部门体制的管理，且多数国家只有10多个部委，日本是12个，美国是15个，英国是17个，而我国国务院的组成部门有28个，达到某些国家的2倍到3倍。
“全世界都是10多个部，只有我们的国务院组成部委有几十个，再加上环保总局、统计局、质检总局等，以及财办、外办，各类研究室等等，部门就更加繁多。”中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙对本报记者说，实行大部委制的目的就是为了精简机构，而这样做的好处是不用再部门林立，无需再设立很多协调机构和各类办公室，同时又保持类似部门的职能不至于脱节，更可减少部门扯皮现象。
汪玉凯分析说，部门过多主要是因为我国是从计划经济体制走过来的，计划经济体制的重要标志就是条块管理，部门设置非常多。
“经过几十年的改革开放，我们在逐步走向市场化管理，当然，这不可能一步到位，政府的组织架构会经过一个缓慢的转变过程。”他说，无论是从市场经济的内在要求，还是从外部环境来看，目前，实行“大部制”的条件已经比较成熟。
今年精简公共服务部门
据悉，我国对于机构的精简从上世纪末已开始。
“1992年，我国实行市场经济体制后，我们的政府管理部门就在按照市场经济要求进行构建和改进，过程经历了10多年后，十七大提出了要构建‘大部制’体制。”汪玉凯说。
据了解，上世纪80年代，我们先是解决了物资领域的计划经济的问题，使钢筋、水泥等物资市场化了，90年代后，国有企业部门开始精简，包括化工部等在内的许多一级部、二级部都在精简之列。1998年，部门精简开始在国有企业的部门推开，国资委在2003年成立。
毛寿龙分析说，2008年的基本的核心改革背景是，对公共服务部门进行精简，而这些公共服务领域的精简不可能完全效仿国有企业的做法，将精简掉的部门合并到另外的地方，因此，它的实质是要实行政事分开，政府和中介组织、政府和事业单位分开，这样，很多部门职能转变，管得少了。
“不过要撤销这些部门很难，可以通过合并的方法促进政事分开，2008年的改革就是在这样的核心背景下进行。”他说。
对于此前有消息称交通、能源等领域可能是最先实行大部委制的领域，据悉，中共中央政策研究室副主任郑新立在日前的吹风会上并未予以否认，只是表示，相关方案正在研究，确有专家如此提议。在谈到金融领域时，郑新立又表示：“按照原则应当包括。”
金融领域可能最先被整合
一位专家告诉本报记者，金融可能最先被纳入“大部委制”的改革领域，主要是因为金融在市场化过程中作用重要，如果内设机构设置不合理会影响行业本身发展。
而能源行业内，煤炭、石油、电力等都分属发改委、电监会等不同部门管理，这样的管理架构已无法适应我们的能源需求和管理局面，大部委制不可能一步到位，但是它可能会在问题突出、社会反应强烈、下一步市场化改革发展和政府管理最密切相关的有博弈的领域内整合，因此，能源、交通、金融将有可能是最先被整合的三个领域。
另一位专家则表示，对于交通领域来说，整合的最大问题是铁道的问题，航空业通过改革重组市场化步伐相对较快，公路方面，许多国有大企业也已归于国资委管理，“而大铁路最大的问题是到目前为止依然是政企不分，整合交通最主要是要加快铁路自身的改革步伐，一旦整合，就可能组建运输部，把所有运输的部门，甚至包括邮政都整合进来。”
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新一轮大部门制改革序幕渐启
本报记者 滕晓萌 北京报道
“大部制”改革一经提出，就引起各方关注，除了希望政府降低成本、提高效率的现实考量外，外界更关心的，是这个词语背后的改革全局。
“我认为，以大部门制为重点的行政体制改革，将拉开新一轮全面改革的序幕。”2月15日，中国经济体制改革研究会副会长、中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林接受本报记者专访时表示，对行政体制改革总体方案的出台充满期待。
几个基本判断
《21世纪》：如何深化改革、促进政府职能转变的层面来认识本轮机构调整，这究竟是一次技术性的管理改革，还是有可能取得更高层面的突破？
迟福林：我认为要认清大部门制的意义，必须要有几个基本的判断。
首先，改革三十年来，中国改革已经进入了一个历史新时期，无论是经济总量、发展水平、消费、工业化程度，都已经跃上了一个新台阶；与此同时，初步建立了市场经济体制；社会也初步完成了转型，进入一个新的转型时期。目前人们最关心的就是下一步怎么改的问题。
其次，十七大提出了经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局。上个世纪80年代，我们进行全面改革的突破口，就是党政分开。而现在来看，新一轮全面改革的突破口应该是以大部委制为重点的行政体制改革。这是一个改革的策略选择，也是一个比较有效的选择。
《21世纪》：这是大部门制与以前历次机构改革非常不同的一个地方？
迟福林：大部门制与此前5次机构调整相比，有很大的不同，也是我的第三个基本判断，这样的不同体现在几个方面。
第一，这是经济增长方式转变的现实需求。现在的政府部门占有、配置资源的模式，包括相关垄断部门的改革，如果不改革，经济增长方式的转变将遇到很大的困难。
第二，在新时期有新的矛盾，我们的目标已经从追求总量，转向经济社会协调发展。政府提供的公共服务就非常重要。因此行政体制改革的核心问题还是政府职能的根本转变。
第三，政府自身也有改革的迫切需要，目前中国行政机构的主要矛盾已经不是提高效率这么简单，而是迫切要求完善公共治理结构。首先，要在公共财政、公共服务方面，加大社会参与度，这也是社会自身建设的需求；其次，决策、执行、监督的权力适当分离、相互统一，而不是单个政府部门继续同时拥有决策权、执行权和监督权；另外，目前机制性、体制性腐败问题比较突出，社会反响强烈，与行政成本加大有很大的关系。
从这三个基本判断可以得出，必须站在历史新时期的高度来看待大部门制为重点的行政体制改革，这将成为新时期全面改革的关键和重点。
摆脱阻力
《21世纪》：目前行政体制改革的阻力主要来自哪里？
迟福林：一个是传统观念，一个是现行既得利益。但是如果站在历史战略的高度，我们就必须下很大的决心推动改革，而不应该纠缠于其中的一些非常具体的问题。
《21世纪》：但是具体操作中，肯定会面临各种阻力和挑战，操作中应该注意哪些原则？
迟福林：从操作层面讲，首先要把握经济发展方式适应现实需求的原则。经济发展方式走到了新的阶段，一些改革已经是大势所趋，比如大能源、大环境、大交通，在这些问题上，改革的推动必须要摆脱具体问题的束缚。
其次，行政体制改革应该按照完善公共治理结构的原则进行，实行决策、执行、监督的适当分离。现在这三种角色不分带来了很多矛盾，现在宏观经济和其他一些改革难以推进，从大的层面上来说，更多不是执行的问题，而是政府缺乏能够负责任的决策主体，卫生、教育体制改革都涉及多个部门，同时一些原有的决策部门却降低到只拥有执行职能，这就会产生很大的矛盾。而且监督权与决策、执行不分，也是机制性腐败的一个重要原因。
第三，行政体制改革应该结合新阶段政府职能转变，中央政府首先应该明确基本事权，否则大部门制很难推进。
第四，行政体制改革应该逐步推进。有一些问题可能是大势所趋，但现阶段未必很成熟。因此可以看到，这次行政体制改革和以往相比有一个非常大的不同：这次改革有一个总体设计方案。我觉得我们现在的关注重点不应该放在当下哪几个“大部委”面临改革，而应该更多关注行政体制改革总体方案的出台，这份方案将透露出下一步全面改革的信息。来源：21世纪经济报道
(DVOL本文转自：中国DV传媒 http://www.dvol.cn)
